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A Guarda Muncipal e a Constituio de 1988




O artigo 144 da Constituio Federal de 1988 (CF/88) estabelece que "a segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio...". Mais adiante em seu pargrafo 8 especifica que "os Municpios podero constituir guardas municipais destinadas proteo de seus bens, servios e instalaes, conforme dispuser a lei". Em funo da interpretao gramatical do texto, muitas vozes tm se levantado contra as guardas municipais. E assim o fazem por entender que a CF/88 relegou as guardas municipais a simples e mera atividade de vigilncia patrimonial: no pode fiscalizar e controlar trnsito, no pode usar armas, no pode atuar na preservao da ordem pblica nem tampouco realizar policiamento ostensivo. Alguns at, de forma tosca, afirmam que "a Guarda Municipal s pode fazer vigilncia patrimonial", demonstram certa precipitao, porque no este o teor do texto constitucional.

PODER DE POLCIA

Antes de falarmos sobre Guarda Municipal precisamos primeiro entender o significado de Poder de Polcia desprovido de quaisquer adjetivos (civil, militar, judiciria, sanitria, legislativa, etc). O artigo 78 do Cdigo Tributrio Nacional nos oferece um conceito exato, quando estabelece que "considera-se poder de polcia a atividade pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, a ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos". Quando o artigo 144 da CF/88 fala em "dever do Estado", o legislador quis dizer unidades federativas, isto , Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal. Dentro deste contexto de dever constitucional atribudo aos municpios, suas Guardas Municipais, lato sensu, equiparam-se aos demais rgos constitucionais de segurana pblica, porque esto inseridas no captulo constitucional especfico para a Segurana Pblica, com nfase para a PROTEO de seus BENS, SERVIOS e INSTALAES. Vejamos o significado e o alcance de cada um dos elementos da dico desta norma constitucional.

CONCEITO CONSTITUCIONAL DE PROTEO

PROTEO, segundo a doutrina mais recomendada, consiste no conjunto de providncias contra dano ou prejuzo. Em outras palavras, proteger dar segurana. A forma mais comum de proteo est na PREVENO. Prevenir evitar a ocorrncia do mau, ou, se antecipar a ele; ela pode se desdobrar em primria, secundria ou terciria. Do ponto de vista da Administrao Pblica, a preveno primria consiste na prestao de servios pblicos sociais e aes comunitrias para gerar um ambiente social favorvel. A preveno secundria consiste no exerccio do poder de polcia para restringir ou limitar as liberdades individuais em favor do bem coletivo e do interesse pblico. Sendo rgo do Municpio constitucionalmente dotado de poder de polcia, a Guarda Municipal deve contribuir no conjunto da preveno primria. Quanto a preveno secundria, a Guarda Municipal vai executa-la em dois momentos. Em primeiro lugar, atravs de aes de vigilncia constante, circulando, exibindo sua presena de forma bastante ostensivamente, como forma de coibir, de inibir, de desencorajar eventual infrator. Em segundo lugar, desenvolvendo aes de controle e fiscalizao sobre determinados SERVIOS PBLICOS contratados, concedidos, permitidos, cedidos, etc: segurana, higiene, ordem pblica, costumes, diverses, lazer pblico, atividades econmicas dependentes de autorizao do Poder Pblico, etc.

O ALCANCE OBJETIVO E SUBJETIVO DA PROTEO

Nos moldes acima mencionados, a proteo constitucional cargo das Guardas Municipais deve recair sobre tudo aquilo que gravita em torno de BENS, INSTALAES E SERVIOS, do ponto de vista objetivo e subjetivo. Isto quer dizer que A PROTEO DEVE ALCANAR QUEM D, QUEM MANTM E QUEM RECEBE OS SERVIOS, BENS E INSTALAES. A Guarda Municipal deve proteger no s os servios propriamente ditos (prevenir e reprimir qualquer ato ou fato que possa prejudicar, danificar ou impedir), bem como, proteger a incolumidade do servidor pblico, que opera os bens, instalaes e servios, e a incolumidade do usurio desses servios. Damos um exemplo simples: um grupo de baderneiros entra numa praa pblica e passam a importunar as pessoas; logo depois, resolvem pegar uma jovem e estupr-la. Vejamos ento: de acordo com a "tese proibitiva", se houvesse um guarda municipal no local, ele no poderia fazer nada, porque simplesmente no houve qualquer prejuzo ao bem pblico; portanto, ele deveria simplesmente assistir ao grupo de baderneiros importunando as pessoas, e, passivamente assistir ao estupro de uma jovem, simplesmente porque, segundo "acham" que a Guarda Municipal " somente para vigilncia patrimonial". Considerando que as instituies policiais estaduais no tm condies nem capacidade de se fazerem presentes em todos os lugares, ao mesmo tempo, seria incrivelmente ridculo imaginar que esse Guarda Municipal tivesse que ligar para uma ou outra instituio para saber se poderia prender os baderneiros por contraveno de importunao ao pudor e estupro, porque tal atividade exclusiva desta ou daquela instituio.

BENS, INSTALAES E SERVIOS PBLICOS

BENS PBLICOS so todas as coisas corpreas ou incorpreas, imveis, mveis e semoventes, crditos, direitos e aes, que, de qualquer forma pertenam ao municpio. Neste universo se inserem as INSTALAES pblicas, que constituem o patrimnio fsico da municipalidade. Os bens podem ser de uso comum do povo (ruas, praas, rios, estradas, etc), bens dominiais (bens pblicos disponveis) e os bens de uso especial (bens pblicos aplicados a servio ou estabelecimento de instituies pblicas). Portanto, para proteger as ruas e todos os seus usurios, a Guarda Municipal deve estar presente nas ruas, dia e noite, realizando rondas escolares e preventivas, controlar, fiscalizar e atuar amplamente no trnsito, at porque, de acordo com o Cdigo de Trnsito Brasileiro, o Trnsito do Municpio da sua mais absoluta competncia (art.21). Pode at conveniar para que algum rgo do Estado possa suprir momentaneamente a insuficincia do municpio para prestao destes servios. Entretanto, estando devidamente capacitada e aparelhada, a Guarda Municipal, pode e deve assumir o trnsito no mbito municipal. SERVIO PBLICO todo aquele prestado pela Administrao por seus delegados, sob normas e controles do Municpio, para satisfazer necessidades essenciais ou secundrias da coletividade, ou simples convenincias do Municpio. Podemos exemplificar a extenso do que seja servio pblico do municpio, citando alguns servios prestados apenas pela Secretaria de Promoo Social: assistncia ao menor, ao idoso, criana, portadores de necessidades especiais, famlia; casa de passagem; ncleo de atendimento famlia e programa de atendimento integral famlia; ncleo integrado de atendimento mulher, etc. Todos esses servios devem ser objeto da mais ampla proteo da Guarda Municipal. Alis, como dissemos acima, no s esses servios, mas tambm, seus prestadores e beneficirios so abrangidos pela proteo constitucional deferida s Guardas Municipais. Isso significa que a Guarda Municipal pode e deve atuar para PREVENIR E REPRIMIR as infraes penais e seus autores, que venham atentar contra os prestadores e os beneficirios destes servios. Nesse sentido a dico do artigo 301 do Cdigo de Processo Penal no deixa dvidas: "qualquer do povo poder e as autoridades policiais e seus agentes devero prender quem quer que seja encontrado em flagrante delito". Ora, se "qualquer um do povo pode", por que motivo a Guarda Municipal no pode efetuar prises- Pode e deve efetuar prises dos criminosos que cometam quaisquer crimes que atentam diretamente contra as vrias formas de BENS, INSTALAES E SERVIOS PBLICOS, bem como, contra os servidores pblicos e os usurios desses servios.

A PARTICIPAO DOS MUNICPIOS NA GESTO INTEGRADA DA SEGURANA PBLICA

A participao dos municpios na gesto integrada da segurana pblica, papel que tem sido constitucionalmente reservado aos Estados membros e Unio, apesar de inovadora e recente a nvel brasileiro, a cada dia tem se demonstrado indiscutvel, imprescindvel e irreversvel.
O estudo da histria dos sistemas punitivos permite-nos observar a correlao entre a disciplina e o controle social com a movimentao do mercado de trabalho. No caso do Brasil vamos encontrar essa correlao analisando a conjuntura histrico-social da virada do sculo 19 para 20 (1888/1930) em cotejo com a conjuntura da virada do sculo 20 para 21 (1984/2002). Podemos perceber que uma conjuntura se assemelha outra.
Durante a escravido, o controle social era exercido dentro da unidade de produo (fazenda) pelo senhor de engenho, auxiliado pelos capatazes e capites-do-mato.
Com o fim da escravido (1888), o controle social foi deslocado do mbito da produo econmica para o Estado republicano (1889) reorganizado para exercer o monoplio da justia. O fim da escravido tambm causou o aparecimento nas ruas de massa incontvel de ex-escravos e homens-livres-pobres, e os desempregados. Naquela poca a pergunta que se fazia era "o que fazer (para controlar os homens livres-pobres, desempregados e os ex-escravos)-". Como resposta, a partir da virada do sculo 19 para o sculo 20, houve uma reformulao das estratgias formais de controle social do Estado republicano que levaram a um processo de reforma policial, a criao da Escola de Polcia (1912) e as conferncias jurdico-policiais (1917), que determinariam o mapeamento do espao urbano da cidade do Rio de Janeiro, atravs da criao de uma pseudo fronteira entre a "ordem" e a "desordem/malandragem", representada pela zona do mangue, da central, da lapa, etc.
Na virada do sculo 20 para o sculo 21, a partir de 1984, podemos observar um contexto de crise das instituies formais de controle social. Escndalos envolvendo polticos, juzes, ministros. Casos de malversao de dinheiro pblico envolvendo ONGs, sindicatos e at a mdia. Seqestro relmpago, pedofilia, desvio de dinheiro pblico, expanso territorial desordenada, favelizao, organizao de grupos de criminosos para a prtica de trfico de drogas, que ficaram conhecidos como crime organizado ou narcotrfico.
Esses grupos, aproveitando a favelizao e a posio geograficamente estratgica desses locais, ali se "encastelaram". No vazio da ausncia dos servios essenciais do Estado, criaram prticas assistencialistas com objetivo claro de estabelecer um "poder paralelo", onde ditavam as prprias regras, decidiam quem ficava, quem saia; prendiam, julgavam e sentenciavam num s ato (tribunal do trfico). Novamente, a pergunta que se faz "o que fazer (para acabar com a violncia) -
Sem adentrar mais ao cerne desta tese, o fato que muitas das atuais estratgias formais de controle social ainda so reminiscncias, seno as mesmas, daquelas estabelecidas ainda na virada do sculo 19 para o sculo 20.
A nova estrutura de poder implantada com a promulgao da Constituio Federal de 1988, que adotou claramente a tese do municipalismo, reservou um papel tmido aos municpios na administrao estatal da justia e da segurana.
Conquanto unidades primrias do pacto federativo, mas onde se situa geofisicamente o componente humano do estado, a repercusso do crescimento acelerado das demandas em segurana pblica , por esse tanto, muito mais visvel, palpvel, mensurvel a nvel municipal, do que a nvel estadual e federal, onde o fenmeno se vislumbra apenas de forma reflexiva.
Da a constatao que a cada dia vem se tornando indiscutvel, de que urge a necessidade de reviso do pacto federativo para o monoplio estatal da justia e da segurana, aumentando a cota de responsabilidade dos municpios, seno, equiparando-os neste particular aos Estados-membros, merc do que ocorre nas reas da sade e educao.

O PAPEL DOS MUNICPIOS NO PLANO NACIONAL DE SEGURANA PBLICA

Com a implantao do Plano Nacional de Segurana o Governo Federal criou o Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP) visando a gesto integrada dos rgos integrantes da malha constitucional da segurana pblica.
Nesse contexto merece destaque a iniciativa ousada de incluso dos Municpios no SUSP, para desenvolvimento de um novo paradigma de atuao das Guardas Municipais no Brasil.
Mesmo convivendo nacionalmente com orientaes dspares, sendo bem gerenciadas, padronizadas e dotadas de mecanismos adequados de estruturao, funcionamento, controle e atuao, as Guardas Municipais podem tornar-se, segundo o Plano, agncias fundamentais e extremamente eficientes para coibir a micro-criminalidade.
A integrao ao Plano Nacional de Segurana requer que os Municpios reconheam publicamente s Guardas Municipais o papel de instituies permanentes e essenciais poltica municipal de segurana, atribuindo-lhes perfil e identidade institucionais prprios, competncias, metas e padres mnimos de organizao.
A nvel de poltica nacional de segurana, a concepo do Plano bem clara quanto ao futuro papel das Guardas Municipais, segundo o qual, devero constituir-se, quando da normatizao legal bsica, em Polcias Municipais eminentemente preventivas e comunitrias -perfil no existente no modelo atual da Segurana Pblica.

A IMPORTNCIA DA GUARDA MUNICIPAL NO PLANO DE SEGURANA PBLICA MUNICIPAL

Nesta mesma ordem de idias, para que o Municpio possa ingressar e assumir um papel ativo e dinmico no campo da administrao da justia, segurana pblica e direitos humanos, torna-se imprescindvel que a Administrao Municipal viabilize a implementao de todas as medidas necessrias construo de uma nova identidade institucional s atuais guardas municipais, dentro de um contexto de poltica de segurana urbana no municpio.
Construir a compreenso do papel da segurana urbana municipal -e da prpria Guarda Municipal -no apenas por parte de seus profissionais, como tambm por parte da prpria administrao municipal e da comunidade, inaugura uma nova concepo de segurana pblica, qual seja, de promover segurana preventiva e comunitria, tendo a atual Guarda Municipal como rgo executor dessa nova poltica.
Para tanto, necessrio administrao municipal, conhecer e identificar de forma precisa a dinmica da violncia no municpio. O diagnstico imprescindvel (e esse seu objetivo) para a elaborao de um planejamento estratgico a partir de dados concretos, que viabilize a implementao de aes eficazes de segurana pblica municipal e de preveno da violncia, em ltima anlise, viabilizando um verdadeiro Plano Municipal de Segurana e Preveno da Violncia.


A PEC 534/2002 x MUNICIPALIZAO DA SEGURANA PBLICA


Mais uma vez andaram mau nossos legisladores, ao optarem, dentre as vrias propostas de emenda constitucional para alterar a estrutura das nossas Guardas Municipais, por uma proposta que praticamente "sobe pra cima" e "desce pra baixo" ao estabelecer uma alterao medrosa, inverossmil e divorciada do tempo e da realidade de questionamento das instituies pblicas e esgotamento das estratgias tradicionais de controle social formal.

O texto proposto pela PEC 534 de 2002, ficou assim:

"Os Municpios podero constituir guardas municipais destinadas proteo de suas populaes, de seus bens, servios, instalaes e logradouros pblicos municipais, conforme dispuser lei federal"

Vejamos ento. A proteo de uma populao pode ser feita de inmeras formas, mas quando se trata de segurana pblica, deve-se ter em mira o exerccio legtimo do poder de polcia. A locuo "logradouros" tambm choveu no molhado, porque "logradouros pblicos municipais" esto inseridos no universo dos bens pblicos municipais. Outro detalhe. Esta PEC foi elaborada em 2002, ou seja, exatos 07 anos atrs, quando, obviamente, o contexto scio-econmico e a segurana pblica no estavam nos patamares hoje, assumidamente, catico.
Perdeu-se, ento, a grande oportunidade de se criar uma fora policial nova, saudvel, sem os erros e vcios j notrios das atuais policiais. A par da incongruncia histrica havida na dualidade polcia militar x polcia civil, perdeu-se a oportunidade de se criar uma instituio policial nica, para fazer um nico trabalho com vistas a um nico objetivo: manuteno da ordem pblica e pacificao social.
O que se percebe quando se analisam as resistncias ao reconhecimento das Guardas Municipais como instituio policial municipal, vamos encontrar discursos exatamente iguais aos que mantm a dualidade polcia militar x polcia civil, as mais das vezes, e em sua maioria, capitaneados pelos mesmos integrantes das Polcias Militares. Aqueles mesmos homens, (optamos por usar a locuo "homens" por refletir melhor o carter da falibilidade e da mesquinhez do ser humano), que no querem abrir mo das "prerrogativas" (leia-se: privilgios) que seus cargos lhes proporcionam, e do poder factual e administrativo que detm, em detrimento do bem estar da coletividade e em socorro a um estado quase catico (no caso do Rio de Janeiro, assumidamente, "guerrilha") de (in) segurana pblica.
Temos a favor da tese da , exemplos gritantes de sucesso do modelo das polcias municipais, melhor representado nos E.U.A, onde as existem cerca de 1.600 agncias policiais federais e autnomas, 12.300 departamentos de polcia municipal e de condado e 3.100 xerifados.
um paradoxo, um contra-senso quase tragicmico: municipaliza-se o transporte, a sade, a educao, mas a segurana pblica ainda federalizada e estadualizada. Ora, ningum pode negar que a mquina do Estado desde h muito faliu, e as palavras de ordem agora so ficar apenas no essencial, enxugar, otimizar, desobstruir.
um absurdo que se negue a natureza de instituio policial s guardas municipais, nica e simplesmente pela pouca ou nenhuma capacitao de seus componentes, com coisa que as polcias militar e civil sejam a mais alta expresso da competncia. Com certeza que no. E os fatos esto ai, diariamente estampados na mdia falada e escrita para demonstrarem essa constatao. Os componentes essenciais do Estado se encontram genuinamente no municpio: quem tem territrio o municpio, quem tem populao o municpio. O que o Estado seno a diviso territorial formada pelo conjunto dos municpios. E o que a Unio seno o somatrio formado pelo conjunto dos Estados, constitudos pelo conjunto dos Municpios.
Essa e outras discrepncias tm levado Governadores como o do Rio de Janeiro a falar em reviso do pacto federativo. Mas este um outro assunto, apesar de servir como amostragem do desequilbrio federativo da nossa Repblica Brasileira, onde os municpios tm que andar de pires na mo atrs da Unio, como se ela ainda fosse o doador de terras, o senhor feudal, o colonizador, o dono perptuo. Quem sofre diretamente as cobranas do povo, so prefeitos, vereadores e secretrios municipais, simplesmente porque eles esto diretamente ligados populao das cidades.
Vamos citar aqui, apenas "ad referendum" que at hoje o DENATRAN no admite que Guardas Municipais, investidos mediante concurso pblico, sejam agente da autoridade de trnsito e desempenhem as tarefas de fiscalizao de trnsito, mesmo estando explcita e gramaticalmente gizado no artigo 280 4 do CTB que o "agente da autoridade de trnsito competente para lavrar o auto de infrao poder ser servidor civil, estatutrio ou celetista ou, ainda, policial militar designado pela autoridade de trnsito com jurisdio sobre a via no mbito de sua competncia". Portanto, pela dico do dispositivo a condio "sine qua non" para o desempenho da fiscalizao que o agente seja DESIGNADO por ato da autoridade de trnsito, e que este ato recaia sobre SERVIDOR PBLICO CIVIL, ESTATUTRIO OU CELETISTA, ou ainda POLICIAL MILITAR. Ora, no est escrito em lugar algum do Cdigo de Trnsito que o municpio tem que criar uma carreira prpria de agentes de trnsito, que o rgo de trnsito NO PODE SER A GUARDA MUNICIPAL, e que tais agentes devem ter formao especfica para o trnsito. Isso a mais absoluta insandice, viagem, desprezo, desrespeito, pouco caso que existe hoje, em pleno ano de 2009, sculo XXI, no DENATRAN. Enquanto isso, os Tribunais de Justia julgam a inconstitucionalidades de leis estaduais que se aventuraram a proibir o Municpio de utilizar suas guardas municipais nas atividades do trnsito municipal, conforme se poder conferir no link.
So situaes como esta que nos fazem refletir e buscar meios alternativos de mobilizao para que as Guardas Municipais possam assumir efetivamente seu papel de instituio genuinamente policial para atividades de preveno e policiamento comunitrio, integrando de vez o rol das demais instituies policiais constitucionalizadas.





Fonte: SINDELPOL